绩效驱动电子政务与服务型政府建设
核心提示：党的十七大提出"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"和"推行电子政务，强化社会管理和公共服务"，电子政务已毫无争议的成为加快政府职能转变，促进服务型政府建设的重要手段。近年来，电子政务在政务工作领域得到了广泛推广，但大多停留在网络平台建设、办公自动化、网站建设等方面，在信息资源整合、跨部门协同办公、综合为民服务等深化应用上与服务型政府建设的要求还存在很大的差距。
随着科学发展观的贯彻和行政管理体制改革的深入，绩效评估越来越受到学术界和各级政府的重视。作为政府管理创新的重要手段，绩效评估的最终目的在于提高政府工作效率和实现政府职能目标。在信息社会背景下，全面实现政府职能目标，需要深化电子政务应用，借助于信息网络技术，强化政府公共服务职能。
近年来，硚口区经济社会发展虽然取得了很大成就，但也面临着一些突出问题和矛盾。从政府管理体制来看，经济发展方式的转变、社会形态的多元以及城区规模的扩张，都对政府公共服务效率和质量提出了更高要求。而管理、服务、政策创新，体制、机制、规制改革，都需要确定方向、运用工具、借助平台，硚口区在充分整合电子政务资源的基础上，创造性的建设了电子绩效管理系统和公共服务与社会管理平台，探索出了一条以绩效管理驱动电子政务与服务型政府建设的发展之路。
一、以电子政务促进服务型政府建设所面临的困境
党的十七大提出"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"和"推行电子政务，强化社会管理和公共服务"，电子政务已毫无争议的成为加快政府职能转变，促进服务型政府建设的重要手段。近年来，电子政务在政务工作领域得到了广泛推广，但大多停留在网络平台建设、办公自动化、网站建设等方面，在信息资源整合、跨部门协同办公、综合为民服务等深化应用上与服务型政府建设的要求还存在很大的差距。特别是在基层政府，由于电子政务的实施往往给职能部门带来了更大的工作压力、有时还要牺牲一些部门利益，导致不少部门领导不愿意将有限的人力、财力、物力投入到电子政务建设和改造中，只是在被动、消极的使用电子政务，缺乏创造性和主动性。
人们常说电子政务是"一把手"工程，不错，"一把手"的高度重视是电子政务建设取得成功的重要保障，但是也存在两方面重要隐患：1、"一把手"是会换人的。建立在"个人因素"上的保障是不稳固的，因为"换人"而半途而废的电子政务建设屡见不鲜。2、"一把手"是很忙的。"一把手"是百姓的父母官，日理万机，不可能将大量的精力投入到电子政务建设的具体落实上，只可能给予政策支持和宏观指导，电子政务建设的日常落实机制难以保障。
在"人治"模式存在明显缺陷的情况下，我们积极探索，寻求"法治"之道。既然"人治"的"一把手"不够稳固，我们就寻找"法治"的"一把手"。而这个"法治"的"一把手"就是绩效管理，绩效管理作为政务工作管理的核心机制，统领了所有政务部门的各项核心工作，对各部门的工作业绩评价起着决定性的作用。因此，我们以建立电子化的绩效管理为核心，促进各政务部门的核心业务电子化，从而达到推进电子政务深化应用的目的。
二、电子绩效管理的理念与实践
为进一步深化电子政务应用，提升全区行政管理水平和公共服务能力，2007年硚口区大力推进绩效管理工作创新，运用现代管理理念和信息技术，建成了涵盖市、区、街道和职能部门三级指标体系、动态反映各项指标工作轨迹、实时作出考核评价的区级电子绩效考核管理系统。
（一）充分利用先进管理理论，优化绩效指标设计理念
指标设计是政府活动的"指挥棒"，有什么样的指标设计，就会引导着什么样的政府活动，其质量是政府绩效管理的根基。一些西方管理理念为优化指标设计提供了很好的借鉴。例如，全面质量管理理论要求把质量放在管理的中心位置，因而指标设计不仅仅是提出数量标准，而更应该提高指标设计质量，并且努力将质量的状况予以量化，这为地方政府加大社会管理和公共服务的工作力度，实现全面、协调、可持续发展提供了目标工具。再如，KPI绩效指标设计理论强调更加重视关键指标，要求加大核心职能指标的计分权重，这为地方政府推动重点工作、协调部门职责关系提出了职能导向。还有平衡计分卡理论、目标管理理论、标杆理论、弹性绩效框架理论、层次分析理论、激励理论等等都对指标设计具有非常重要的指导意义。电子绩效考核管理系统在指标设计上，充分利用了这些西方管理理论，最大程度体现指标设计的公平性与合理性。
（二）运用现代信息技术，实现绩效管理手段创新
1、依托基础平台，发挥系统三大功能。电子绩效考核管理系统主要创设了四个子平台：数据采集及输入子平台、数据与得分统计子平台、绩效配置管理子平台、汇报演示子平台。其主要功能作用是：
一是实时反映指标进展，为领导决策提供实时依据。通过责任单位平时基础数据及资料台帐的录入，及时全面地反映出各级各项指标的进展情况，系统设置的完成进度警示灯，并可自动生成综合分析报告，直观地反映出工作中的薄弱环节，时刻提醒各责任单位加大对进度指标的落实力度。
二是动态反映工作现状，对责任单位及时做出评价。根据责任单位平时填写的指标进展情况记录表，动态反映各项工作的运行轨迹，计算机还根据事先设置的指标计分公式，自动汇总每项指标的得分情况，对各项工作做出实时评价，充分体现了工作的过程就是考核的过程。
三是全面反映发展水平，对数据资源进行充分整合。绩效管理系统通过制定统一的填报表单，进一步规范了各责任单位、各项指标的工作流程，为各责任单位按照统一要求收集整理数据资料、依法依规开展工作打牢了基础。
2、对接电子政务平台，发挥四大优势。将绩效考核管理系统与电子政务平台对接，使绩效管理的过程通过政务网络平台表现出来，与以往的单纯人工管理相比，电子绩效考核管理系统优势的更加明显：
一是通过电子化绩效管理促进部门电子政务深化应用，因为绩效考核的数据来源全部数字化，导致各部门必须将自己的工作成绩以电子化方式进行展现，从而有效促进了各部门电子政务应用的深化，基于业务工作的电子政务应用得到广泛开展。
二是通过建立绩效管理电子台帐，确保了考核、记分的实效。电子台帐中的所有数据由计算机自动汇总，凡在责任书中明确数据来源为第三方的，电子台帐直接由第三方在自身平台内进行填报，若第三方为上级主管部门的，年终必须上传市相关部门认定完成的书面材料，基本实现了数据的实时考核、实时记分。
三是通过设计各项指标的电子填报表单，确保了工作流程的规范。根据责任单位每一项指标内容的不同，相应设计了电子表单。在表单内容的设计上，基本上都延伸到了各项工作最基础的方面。此外，表单在各个字段要素的设定中，还将区委、区政府对各项工作的具体要求贯穿其中。
四是通过建立指标数据录入与更新制度，确保了数据的及时、准确。为使各单位按时更新指标完成情况和工作动态，系统设置了数据的上传时限，即每月15日之前必须上传数据。系统对历史数据设置了保护，不能作随意更改或删除，促使各单位录入数据时更加慎重和精确。系统还通过一定的程序设置，自动对录入数据进行甄别、筛选与修正，保证录入数据的真实与准确。
五是通过构建开放兼容的管理系统，确保了重要专项工作纳入电子绩效管理。系统不仅能够全面展现各单位的工作情况，同时全区76家责任单位还可随时通过系统进行纵、横向比较，权衡本单位所处的位置。同时，系统的基本架构、指标内容和考核公式等都不是一成不变，可以根据不同时期、不同背景下区委、区政府确定的工作重心和做出的重大决策进行科学、及时调整。
三、电子政务的整合与创新
绩效管理体系明确了政府应该努力的方向，绩效评估过程推动了政府工作绩效的持续改进。硚口区电子绩效管理系统的实践路径，既是电子政务发展与应用的结果，又是电子政务整合与创新的动力。在绩效目标进度的驱动下，政务信息共享和协同应用成为提高工作效率的必需。基于绩效管理系统的内在要求，在完成绩效目标的倒逼机制下，硚口区加快了数字城区的建设步伐，为完善政府管理服务的组织架构和运行机制、提高和改进政府绩效提供了重要工具和手段。
（一）整合硬件资源，建设一体化平台
2008年，硚口区电子政务统一管理机房正式建成，为开展硬件资源整合、促使电子政务快速发展提供了坚实的保障。目前，硚口区区级城域网已基本建成，覆盖包括全区各党政部门、群团、街道、社区、学校、医院等所有财政供养单位的318个节点。政务专网目前已连接职能部门70余个，并实现了与市政务专网平台的联网。行政中心大楼以外的党政机关全部实现了100M纯光纤联网，城域网用户采用IPOA的ADSL专线方式联网。区级城域网实现了"纵向到底、横向到边，纵横互联"的建设目标，纵向实现市、区、街道、社区的互联互通，横向实现了区属同级单位之间的受控互访。
（二）整合应用系统，实现一网式办公
坚持"以需求为导向，以应用促发展"的电子政务建设原则，应用系统建设步伐逐年加快。硚口区已有公共服务和社会管理综合平台、协同办公系统（电子公文交换系统）、绩效考核系统、网上审批系统、网上督办与回告系统、基础信息平台等一批电子政务应用系统建成使用。目前，电子公文交换系统的年公文交换量超过10万件次；公务邮件系统的年邮件数量达3万余件；网上审批系统年处理审批事项超过1万件；公共服务和社会管理平台案件受理量超过每月1500件。这些系统的应用对办公效率的提高、行政成本的降低和政府服务能力的增强起到了有力的推动作用，产生了良好的社会效益和经济效益。
（三）整合政务网站，提供一站式服务
始终坚持"执政为民"理念，不断提高政府门户网站的信息公开、公共服务和政民互动能力。在对门户网站不断建设完善中，一方面实现了政府门户网站由偏重信息发布向注重公共服务转变，另一方面采用在区级门户网站中建立子网站的方式，实现了对各单位网站的整合，逐步改变了以往各部门网站各自为政、分散建设、分散维护、管理困难的局面。通过政府网站向群众提供更多的公共信息资源和服务资源，将能够通过网络开展的面向群众的政务工作全面迁移到网络平台上开展，充分发挥网络媒体新平台的优势，拓宽政民互动的渠道，及时了解社情民意，为群众排忧解难，及早化解社会矛盾，促进和谐社会建设。
四、以公共服务信息化平台力促服务型政府建设
随着辖区公众生活水平不断提高，公众对政府公共服务的需求越来越多，政府在发展经济的同时，应该通过不断提高公共产品供给能力来满足社会日益增长的公共需要。如何整合公共服务资源实现精细化管理以及如何评价政府公共服务的质量和效率，成为了一个亟待解决的核心问题。
为实现公共服务的集约化、规范化、流程化、公开化，同时实现对其与经济发展指标一样的精细化考评，我区将电子政务建设与管理服务升级工作紧密结合，2008年自主开发了硚口区公共服务和社会管理综合平台。该平台秉承"’三有’推定"：即对群众反映的诉求，先作"有理"推定；对需要解决的问题，先作"有解"推定；对基层提出的批评，先作"有过"推定。借助于这一平台，政府不仅能够全方位、广范围受理公众服务诉求、倾听公众呼声，而且能够将受理事项分解到各职能部门，由服务对象对各职能部门的办理情况进行评价，并与电子绩效考核系统实现实时联动，真正实现顾客满意导向，有效推进了服务型政府建设。
（一）建设理念
服务企业、加快发展。通过集中受理企业诉求，及时解决阻碍企业发展的突出问题，维护企业合法权益，营造优越的投资发展环境。
关注民生、促进和谐。通过迅速解决与群众生活密切相关的问题，维护群众合法权益，提高辖区群众的生活质量，化解社会矛盾。
整合资源、提高效率。通过将分散在各部门单个的政府服务平台进行整合，实现"集中受理、规范流程、信息共享"，最大限度地精简环节，提高政府行政效能，降低民、企办事成本。
公开政务、树立形象。通过建立有效的监督和评价机制，遏制"唯上不唯下，为官不为民"，"只汇报不落实"的不良倾向。同时，通过及时向社会公布政府办理群众和企业投诉事项的有关信息，接受社会特别是投诉人的监督，使政府与群众、企业形成更加良好的互动关系。
近年来，硚口区经济社会发展虽然取得了很大成就，但也面临着一些突出问题和矛盾。从政府管理体制来看，经济发展方式的转变、社会形态的多元以及城区规模的扩张，都对政府公共服务效率和质量提出了更高要求。而管理、服务、政策创新，体制、机制、规制改革，都需要确定方向、运用工具、借助平台，硚口区在充分整合电子政务资源的基础上，创造性的建设了电子绩效管理系统和公共服务与社会管理平台，探索出了一条以绩效管理驱动电子政务与服务型政府建设的发展之路。
一、以电子政务促进服务型政府建设所面临的困境
党的十七大提出"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"和"推行电子政务，强化社会管理和公共服务"，电子政务已毫无争议的成为加快政府职能转变，促进服务型政府建设的重要手段。近年来，电子政务在政务工作领域得到了广泛推广，但大多停留在网络平台建设、办公自动化、网站建设等方面，在信息资源整合、跨部门协同办公、综合为民服务等深化应用上与服务型政府建设的要求还存在很大的差距。特别是在基层政府，由于电子政务的实施往往给职能部门带来了更大的工作压力、有时还要牺牲一些部门利益，导致不少部门领导不愿意将有限的人力、财力、物力投入到电子政务建设和改造中，只是在被动、消极的使用电子政务，缺乏创造性和主动性。
人们常说电子政务是"一把手"工程，不错，"一把手"的高度重视是电子政务建设取得成功的重要保障，但是也存在两方面重要隐患：1、"一把手"是会换人的。建立在"个人因素"上的保障是不稳固的，因为"换人"而半途而废的电子政务建设屡见不鲜。2、"一把手"是很忙的。"一把手"是百姓的父母官，日理万机，不可能将大量的精力投入到电子政务建设的具体落实上，只可能给予政策支持和宏观指导，电子政务建设的日常落实机制难以保障。
在"人治"模式存在明显缺陷的情况下，我们积极探索，寻求"法治"之道。既然"人治"的"一把手"不够稳固，我们就寻找"法治"的"一把手"。而这个"法治"的"一把手"就是绩效管理，绩效管理作为政务工作管理的核心机制，统领了所有政务部门的各项核心工作，对各部门的工作业绩评价起着决定性的作用。因此，我们以建立电子化的绩效管理为核心，促进各政务部门的核心业务电子化，从而达到推进电子政务深化应用的目的。
二、电子绩效管理的理念与实践
为进一步深化电子政务应用，提升全区行政管理水平和公共服务能力，2007年硚口区大力推进绩效管理工作创新，运用现代管理理念和信息技术，建成了涵盖市、区、街道和职能部门三级指标体系、动态反映各项指标工作轨迹、实时作出考核评价的区级电子绩效考核管理系统。
（一）充分利用先进管理理论，优化绩效指标设计理念
指标设计是政府活动的"指挥棒"，有什么样的指标设计，就会引导着什么样的政府活动，其质量是政府绩效管理的根基。一些西方管理理念为优化指标设计提供了很好的借鉴。例如，全面质量管理理论要求把质量放在管理的中心位置，因而指标设计不仅仅是提出数量标准，而更应该提高指标设计质量，并且努力将质量的状况予以量化，这为地方政府加大社会管理和公共服务的工作力度，实现全面、协调、可持续发展提供了目标工具。再如，KPI绩效指标设计理论强调更加重视关键指标，要求加大核心职能指标的计分权重，这为地方政府推动重点工作、协调部门职责关系提出了职能导向。还有平衡计分卡理论、目标管理理论、标杆理论、弹性绩效框架理论、层次分析理论、激励理论等等都对指标设计具有非常重要的指导意义。电子绩效考核管理系统在指标设计上，充分利用了这些西方管理理论，最大程度体现指标设计的公平性与合理性。
（二）运用现代信息技术，实现绩效管理手段创新
1、依托基础平台，发挥系统三大功能。电子绩效考核管理系统主要创设了四个子平台：数据采集及输入子平台、数据与得分统计子平台、绩效配置管理子平台、汇报演示子平台。其主要功能作用是：
一是实时反映指标进展，为领导决策提供实时依据。通过责任单位平时基础数据及资料台帐的录入，及时全面地反映出各级各项指标的进展情况，系统设置的完成进度警示灯，并可自动生成综合分析报告，直观地反映出工作中的薄弱环节，时刻提醒各责任单位加大对进度指标的落实力度。
二是动态反映工作现状，对责任单位及时做出评价。根据责任单位平时填写的指标进展情况记录表，动态反映各项工作的运行轨迹，计算机还根据事先设置的指标计分公式，自动汇总每项指标的得分情况，对各项工作做出实时评价，充分体现了工作的过程就是考核的过程。
三是全面反映发展水平，对数据资源进行充分整合。绩效管理系统通过制定统一的填报表单，进一步规范了各责任单位、各项指标的工作流程，为各责任单位按照统一要求收集整理数据资料、依法依规开展工作打牢了基础。
2、对接电子政务平台，发挥四大优势。将绩效考核管理系统与电子政务平台对接，使绩效管理的过程通过政务网络平台表现出来，与以往的单纯人工管理相比，电子绩效考核管理系统优势的更加明显：
一是通过电子化绩效管理促进部门电子政务深化应用，因为绩效考核的数据来源全部数字化，导致各部门必须将自己的工作成绩以电子化方式进行展现，从而有效促进了各部门电子政务应用的深化，基于业务工作的电子政务应用得到广泛开展。
二是通过建立绩效管理电子台帐，确保了考核、记分的实效。电子台帐中的所有数据由计算机自动汇总，凡在责任书中明确数据来源为第三方的，电子台帐直接由第三方在自身平台内进行填报，若第三方为上级主管部门的，年终必须上传市相关部门认定完成的书面材料，基本实现了数据的实时考核、实时记分。
三是通过设计各项指标的电子填报表单，确保了工作流程的规范。根据责任单位每一项指标内容的不同，相应设计了电子表单。在表单内容的设计上，基本上都延伸到了各项工作最基础的方面。此外，表单在各个字段要素的设定中，还将区委、区政府对各项工作的具体要求贯穿其中。
四是通过建立指标数据录入与更新制度，确保了数据的及时、准确。为使各单位按时更新指标完成情况和工作动态，系统设置了数据的上传时限，即每月15日之前必须上传数据。系统对历史数据设置了保护，不能作随意更改或删除，促使各单位录入数据时更加慎重和精确。系统还通过一定的程序设置，自动对录入数据进行甄别、筛选与修正，保证录入数据的真实与准确。
五是通过构建开放兼容的管理系统，确保了重要专项工作纳入电子绩效管理。系统不仅能够全面展现各单位的工作情况，同时全区76家责任单位还可随时通过系统进行纵、横向比较，权衡本单位所处的位置。同时，系统的基本架构、指标内容和考核公式等都不是一成不变，可以根据不同时期、不同背景下区委、区政府确定的工作重心和做出的重大决策进行科学、及时调整。
三、电子政务的整合与创新
绩效管理体系明确了政府应该努力的方向，绩效评估过程推动了政府工作绩效的持续改进。硚口区电子绩效管理系统的实践路径，既是电子政务发展与应用的结果，又是电子政务整合与创新的动力。在绩效目标进度的驱动下，政务信息共享和协同应用成为提高工作效率的必需。基于绩效管理系统的内在要求，在完成绩效目标的倒逼机制下，硚口区加快了数字城区的建设步伐，为完善政府管理服务的组织架构和运行机制、提高和改进政府绩效提供了重要工具和手段。
（一）整合硬件资源，建设一体化平台
2008年，硚口区电子政务统一管理机房正式建成，为开展硬件资源整合、促使电子政务快速发展提供了坚实的保障。目前，硚口区区级城域网已基本建成，覆盖包括全区各党政部门、群团、街道、社区、学校、医院等所有财政供养单位的318个节点。政务专网目前已连接职能部门70余个，并实现了与市政务专网平台的联网。行政中心大楼以外的党政机关全部实现了100M纯光纤联网，城域网用户采用IPOA的ADSL专线方式联网。区级城域网实现了"纵向到底、横向到边，纵横互联"的建设目标，纵向实现市、区、街道、社区的互联互通，横向实现了区属同级单位之间的受控互访。
（二）整合应用系统，实现一网式办公
坚持"以需求为导向，以应用促发展"的电子政务建设原则，应用系统建设步伐逐年加快。硚口区已有公共服务和社会管理综合平台、协同办公系统（电子公文交换系统）、绩效考核系统、网上审批系统、网上督办与回告系统、基础信息平台等一批电子政务应用系统建成使用。目前，电子公文交换系统的年公文交换量超过10万件次；公务邮件系统的年邮件数量达3万余件；网上审批系统年处理审批事项超过1万件；公共服务和社会管理平台案件受理量超过每月1500件。这些系统的应用对办公效率的提高、行政成本的降低和政府服务能力的增强起到了有力的推动作用，产生了良好的社会效益和经济效益。
（三）整合政务网站，提供一站式服务
始终坚持"执政为民"理念，不断提高政府门户网站的信息公开、公共服务和政民互动能力。在对门户网站不断建设完善中，一方面实现了政府门户网站由偏重信息发布向注重公共服务转变，另一方面采用在区级门户网站中建立子网站的方式，实现了对各单位网站的整合，逐步改变了以往各部门网站各自为政、分散建设、分散维护、管理困难的局面。通过政府网站向群众提供更多的公共信息资源和服务资源，将能够通过网络开展的面向群众的政务工作全面迁移到网络平台上开展，充分发挥网络媒体新平台的优势，拓宽政民互动的渠道，及时了解社情民意，为群众排忧解难，及早化解社会矛盾，促进和谐社会建设。
四、以公共服务信息化平台力促服务型政府建设
随着辖区公众生活水平不断提高，公众对政府公共服务的需求越来越多，政府在发展经济的同时，应该通过不断提高公共产品供给能力来满足社会日益增长的公共需要。如何整合公共服务资源实现精细化管理以及如何评价政府公共服务的质量和效率，成为了一个亟待解决的核心问题。
为实现公共服务的集约化、规范化、流程化、公开化，同时实现对其与经济发展指标一样的精细化考评，我区将电子政务建设与管理服务升级工作紧密结合，2008年自主开发了硚口区公共服务和社会管理综合平台。该平台秉承"’三有’推定"：即对群众反映的诉求，先作"有理"推定；对需要解决的问题，先作"有解"推定；对基层提出的批评，先作"有过"推定。借助于这一平台，政府不仅能够全方位、广范围受理公众服务诉求、倾听公众呼声，而且能够将受理事项分解到各职能部门，由服务对象对各职能部门的办理情况进行评价，并与电子绩效考核系统实现实时联动，真正实现顾客满意导向，有效推进了服务型政府建设。
（一）建设理念
服务企业、加快发展。通过集中受理企业诉求，及时解决阻碍企业发展的突出问题，维护企业合法权益，营造优越的投资发展环境。
关注民生、促进和谐。通过迅速解决与群众生活密切相关的问题，维护群众合法权益，提高辖区群众的生活质量，化解社会矛盾。
整合资源、提高效率。通过将分散在各部门单个的政府服务平台进行整合，实现"集中受理、规范流程、信息共享"，最大限度地精简环节，提高政府行政效能，降低民、企办事成本。
公开政务、树立形象。通过建立有效的监督和评价机制，遏制"唯上不唯下，为官不为民"，"只汇报不落实"的不良倾向。同时，通过及时向社会公布政府办理群众和企业投诉事项的有关信息，接受社会特别是投诉人的监督，使政府与群众、企业形成更加良好的互动关系。
